Desde el inicio de la instrumentación del Seguro Popular diversas voces advertían sobre el efecto adverso que éste podría tener en el mercadolaboral formal. Los argumentos a favor y en contra de este efecto se enmarcan en una discusión que empezó a tener mayor resonancia más o menos en los 90, cuando se evidenció para México la alta rotación de trabajadores entre el sector formal y el informal, y se descubrió que algunas personas trabajaban en el informal de manera voluntaria.
De manera muy breve, el argumento teórico que sustenta el posible efecto del Seguro Popular en el mercado formal es el siguiente: las personas deciden voluntariamente en qué sector trabajar, formal o informal, después de tomar en cuenta el salario potencial en ambos mercados (que depende de la productividad en cada mercado), los impuestos, los beneficios netos de la seguridad social –beneficios recibidos menos cuotas pagadas–, la flexibilidad laboral y otras características para el trabajador.
Así, hay personas que considerando estos factores deciden trabajar en el sector formal, otras en el informal, y otras que deciden por un sector u otro pero que están cerca de ser indiferentes y pueden cambiar su decisión al cambiar los factores arriba mencionados (personas en el margen, les llamamos los economistas).
En este enfoque, por ejemplo, es difícil que un economista trabaje en el sector informal, pues dadas sus habilidades puede encontrar un trabajo mucho más productivo y mejor remunerado en el formal; en cambio, un chofer tiene habilidades para desempeñarse en una empresa pero también para trabajar como chofer de taxi, por lo que dependiendo las circunstancias y necesidades personales decide trabajar en el primero de forma formal o en el segundo de forma informal.
Si bien en el ejemplo anterior las personas más educadas trabajan en el sector formal y las menos educadas pueden trabajar en las dos, los modelos no excluyen la posibilidad que las personas altamente educadas trabajen en la informalidad, como sucede, por ejemplo, con los médicos o los abogados que no son trabajadores asalariados.
Así, el Seguro Popular al ofrecer servicio médico gratuito puede disminuir el beneficio neto de la seguridad social que percibe el trabajador en el sector formal y cambiar las decisiones de las personas en el margen, afectando la formalidad del mercado laboral.
¿Qué dice la evidencia del impacto del Seguro Popular en el empleo formal? En los últimos años se han escrito diversos estudios que empíricamente tratan de identificar el efecto causal del programa en el empleo formal. Hoy no se puede llegar a una conclusión irrefutable. Algunos estudios encuentran que el Seguro Popular disminuye la formalidad del mercado laboral; otros no encuentran una relación causal.
Si bien las estrategias estadísticas seguidas por unos y otros estudios pueden explicar las diferentes conclusiones alcanzadas, puede haber causas estructurales que explican los resultados. El efecto de desformalización puede observarse en el largo plazo, por lo que habrá que esperar; el efecto puede cambiar dependiendo cómo se modifique la calidad de los servicios de salud en la seguridad social y los del Seguro Popular, sólo por poner unos ejemplos.
Con la información que tengo considero que el problema del mercado informal en México tiene sus raíces en cuestiones estructurales: la falta de educación de importantes grupos de la población, cuestiones geográficas como la organización de la población en grandes ciudades y pequeñas comunidades; y las leyes laborales y de la seguridad social. El Seguro Popular puede incidir en las decisiones de las personas en el margen, pero hoy el impacto en el margen no parece ser muy grande.
Esto no quiere decir que el esquema actual en el cual coexisten dos sistemas grandes de provisión de servicios de salud –seguridad social por un lado y Seguro Popular por el otro– sea el óptimo. Es imperativo que transitemos a un Sistema Universal de Salud.
Alcanzarlo no va a ser fácil. Por un lado, existen visiones distintas sobre cómo debe conceptualizarse el sistema universal, es decir, cómo deben estructurarse los elementos financieros (fuentes de financiamiento, tamaño de los beneficios) y organizacionales (número de participantes, rol de la iniciativa privada, entre otros).
Por el otro, algo que se ha dejado de lado en las discusiones es el reto de la implementación y la transición. En mi opinión, éste va a ser el reto más importante. Sólo por poner un ejemplo: pasar de financiar los hospitales públicos estatales con base en líneas del presupuesto asignado, a través de los recursos que le llegan de la Federación, a financiarlos dependiendo la productividad, implica cambios en las reglas de financiamiento (Ley de Coordinación Fiscal, regulación actual de Seguro Popular), así como cambios a los contratos colectivos de trabajo y de la cultura organizacional.
Reformas como la que se busca en México toman mucho tiempo, tanto en su diseño como en la implementación. La discusión sobre el impacto del Seguro Popular en el mercado formal es útil, pero es sólo una parte de lo que se tiene que estar discutiendo. Si se quiere avanzar en el tema se debe crear una propuesta detallada tanto en el “hacia donde” (los elementos de diseño financieros y organizacionales) como en el “cómo” (los elementos de la transición).
La autora es coordinadora de Investigación del Centro Interamericano de Estudios de Seguridad Social.
Nelly Aguilera
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