Análisis y Diseño de Políticas Públicas: FORMULACIÓN DE DERECHOS DE PROPIEDAD URBANA: DARLE VIDA AL CAPITAL DE LA MAYORÍA

Análisis y Diseño de Políticas Públicas: FORMULACIÓN DE DERECHOS DE PROPIEDAD URBANA: DARLE VIDA AL CAPITAL DE LA MAYORÍA

Fragmento del artículo compilado en Misión Riqueza (CEDICE, 2007) que es la traducción y actualización de un documento de trabajo que sus autores realizaron como parte de la mención honorífica de la Maestría en Políticas Públicas de la Universidad de Chicago en junio de 2001.


Juancho Eckhout Smith
Julio Franco Corzo

Si algo debemos aprender de las experiencias vividas desde principios de los noventa es que un programa de gobierno o de reforma no será exitoso al menos que incluya un alto componente social que busque proveer igualdad de oportunidades y mejora en el bienestar a los pobres que son la gran mayoría en nuestros países. En los últimos cinco años, en la República Bolivariana de Venezuela, a través del Decreto 1,666, la creación de los Comités de Tierras Urbanas e iniciativas promulgadas por diferentes administraciones regionales, se han dado excelentes pasos con el objetivo de darle formalmente a los pobres lo que ya es de ellos: su vivienda y la tierra sobre ella construida. Estas iniciativas hay que profundizarlas y mejorarlas en los años por venir, independientemente de las potenciales diferencias en las tendencias políticas y económicas de los actores de política pública.

INTRODUCCIÓN

Mientras que la globalización ha permitido que los flujos de capital lleguen a casi todos los lugares del mundo, aproximadamente dos tercios de la población del globo vive del dinero que le produce su microempresa o negocio pequeño[i]. En la República Bolivariana de Venezuela, se estima que 4,5 millones de personas –o casi el 50 por ciento de la población activa- laboran en el sector informal, es decir, fuera de las nóminas de una organización privada y/o pública registrada o como su propio jefe en una microempresa no registrada. Estimaciones del Banco Mundial sugieren que 44 por ciento de la población caraqueña habita en propiedades informales[ii], es decir, en viviendas construidas por ellos mismos pero sobre tierras –generalmente del estado- que no son de su propiedad y por lo tanto no tienen título. Estimaciones más recientes sugieren porcentajes de propiedad informal cercanos al 60 por ciento de la población total[iii]. En algunos casos, como por ejemplo en Petare norte, el porcentaje de propiedades que se tienen fuera del marco formal de registros puede llegar hasta el 80 por ciento[iv]. Esto implica que gran parte de los venezolanos tiene sus propiedades o laboran fuera del marco formal de la economía.

Imagínese por un segundo que usted es un trabajador o pequeño empresario con ingresos mensuales cercanos al salario mínimo. Como agente económico, usted con su familia escoge invertir la mayoría de sus ahorros en una vivienda, bien sea expandiendo la que su familia ya tenía, construyendo una nueva, o comprando una. En la medida que pasan los años, usted sigue invirtiendo en, por ejemplo, construir el techo que nunca terminó, hacer los pisos, construir el cuarto de los niños, colocar las puertas, entre otras muchas cosas… Hoy, luego de varios años de esfuerzo, la mayoría del capital que usted posee –aproximadamente entre cinco y veinte millones de bolívares del 2004- lo tiene atado en esta vivienda. Ahora imagínese cualquiera de estos escenarios. A usted:

- Le ofrecieron un mejor trabajo en otro lugar y quiere mudar a su familia para un futuro más próspero.

- Desea comenzar o expandir su negocio y requiere de un préstamo.

- En caso de ser hombre, muere, y su pareja queda sola.
…
El ejemplo describe la realidad de muchos venezolanos. En la práctica, cada vez que esos eventos se presentan, sus dueños enfrentan severas limitaciones para realizar transacciones con la propiedad, que es su principal capital. La razón es simple: muchos no tienen un título de propiedad que demuestre la tenencia de la vivienda, lo que conlleva a que sea difícil transar con ella. Esto se conoce como propiedad urbana informal, que no es más que ser dueño de una vivienda pero fuera del sistema formal de registros. Más aún, su casa ni siquiera aparece en el mapa, dado que la mayoría de los barrios en Venezuela han sido invisibles, no cartografiados, no representados, no catastrados, por lo que aparecen en los planos de las ciudades como zonas verdes[v].
Volviendo al ejemplo, si usted…

- Se quiere mudar, le va a ser difícil vender o alquilar su casa ya que no tiene un título que pruebe que es suya.
- Por la misma razón, la mayoría de los bancos no estarían dispuestos a darle un crédito para su negocio con la vivienda como garantía (o, en algunos casos inclusive quedaría excluido de los beneficios de la política habitacional).
- En caso de ser hombre y usted fallece, su mujer enfrentaría dificultades para garantizar la seguridad de tenencia de la propiedad.
- Además, generalmente bien sea su pareja o un hijo (a) grande, se tendrá que quedar en la casa protegiendo la tenencia de la misma.

Además de estos efectos micro –a escala familiar- descritos en el ejemplo, altos niveles de propiedad urbana informal traen como consecuencia que, a nivel macro- cuando se suman las realidades de cada una de éstas familias-. La economía que sea menos dinámica, dado que mucho del capital disponible no se utiliza activamente en la creación de más riqueza, o lo mismo dicho de otra forma, en la reducción de la pobreza. Como comenta Hernando de Soto[vi], la pobreza en los países en desarrollo, entre otras cosas, no es consecuencia de la falta de espíritu empresarial de la gente sino de la falta de oxígeno económico. Para dar una rápida perspectiva de la escala de este problema, de Soto estima que el monto de capital “muerto” en manos de propietarios urbanos informales es hoy día mayor a la suma de toda la ayuda internacional que han recibido los países en desarrollo desde 1945[vii] ó 20 veces el total de inversión extranjera a los países en desarrollo desde 1989[viii].
[...]

Programas de formalización influyen favorablemente en las siguientes variables: (a) seguridad de tenencia de los dueños; (b) el número de transacciones de alquiler y venta; (c) el valor de la propiedad; (d) las inversiones y mejoras; (e) el acceso a financiamiento con uso como colateral; (f) la proporción trabajo-ocio y patrones laborales; (g) la provisión de servicios públicos (agua, luz, etc.); y (f) la profundidad de los mercados hipotecarios. Todas estas implicaciones se explican bien sea por la incertidumbre e incapacidad de hacer cumplir los contratos desarrollados ampliamente por North y/o por la capacidad de convertir activos físicos o de proover el capital social analizado por Attanasio y Székely. La formalización de derechos de propiedad urbanos, porque reducen estas incertidumbres y/o limitaciones, promueven el desarrollo económico.

Seguridad de tenencia
Una persona que no posea título de propiedad de su vivienda tiene menos oportunidad de demostrar ante la ley la propiedad de la misma que una persona que sí tenga título. Las personas que tienen propiedad informal tienen que depender de instituciones informales, como conocer a los vecinos o mantener familia dentro de la casa, para asegurar la tenencia. Esta falta de seguridad de tenencia limita la habilidad de todos los miembros del hogar para trabajar, crea ansiedad y desigualdades hacia la mujer a la hora de tener que hacer cumplir las reglas informales en caso de disputas.

Número de transacciones
En la medida que sea más fácil demostrar la tenencia de propiedad de una vivienda, será más fácil venderla y/o alquilarla. Por ejemplo, si usted espera que haya la posibilidad que la persona que le rentó su casa, al final del período de renta, argumente que esa casa no es suya, en ausencia de mecanismos formales de solución de disputas, usted estará menos propenso a alquilarla que su tuviera título. De forma similar, una persona, por el mismo precio, estará más dispuesta a comprar una vivienda que tenga título que otra que no tenga. Es importante destacar que en Venezuela la Ley que regula los alquileres excluye a los propietarios informales.

Valor de la propiedad
El valor de un activo es función de sus atributos. En el caso de una vivienda, los atributos son la localidad, los metros cuadrados de terreno y construcción, el número de baños, etc. El título de propiedad puede verse como un atributo más que principalmente ayuda a demostrar la tenencia de la misma. Por lo anterior, en la medida en que las viviendas tengan menor incertidumbre en cuanto a su tenencia y sus dueños puedan transar de manera más fácil en los mercados de renta y compra-venta, mayor será su valor en el mercado.

Inversiones y mejoras
Al reducirse la percepción de probabilidad de pérdida de una propiedad por disputas relativas a su tenencia, sus dueños, estarán más dispuestos a invertir en mejoras, promoviéndose también el ahorro.

Acceso a mercados financieros y mercados hipotecarios
Uno de los beneficios más importantes de la formalización es que aumenta el acceso a los mercados financieros y/o reduce el costo de los financiamientos. Volviendo al argumento de “falta de oxígeno económico”, la formalización de la propiedad permite el acceso a financiamiento a través del uso de la vivienda como colateral. Inclusive en aquellos casos en donde existan mercados informales de financiamiento (por ejemplo prestamistas en barrios) se estima que el costo de financiamiento que se puede conseguir colateralizando una propiedad es mucho menor a un financiamiento basado en el ingreso y/o en la palabra. Adicionalmente, se estima que programas de formalización atraen a organizaciones financieras e incrementan el volumen de hipotecas y los mercados secundarios hipotecarios, promoviendo la profundidad de los mercados de capitales.

Oferta laboral y razón trabajo-ocio
Proyectos de formalización de propiedad urbana, aplicados consistentemente en comunidades, disminuyen la cantidad de tiempo que pasan familias en sus casas en actividades relacionadas con garantizar la seguridad del predio, aumentan las actividades de entretenimiento y empresariales fuera del hogar y la propensión a trabajar por parte de la pareja[i].

Movilidad y acceso a negocios fuera del barrio
Los derechos de propiedad permiten que los actores económicos hagan negocios entre sí sin necesariamente conocerse. Cuando la información acerca de la propiedad y el valor de las viviendas está registrada centralmente, permite que las personas tengan oportunidades económicas –de comercio, trabajo, etc.- fuera de su comunidad. Dentro de un sistema confiable de registros, propietarios de viviendas tienen acceso a una dirección postal, historial de crédito y activos identificables.

Otros efectos
Aunque menos estudiado empíricamente, se estima que programas de formalización aumentan la habilidad de gobiernos locales en recolectar impuestos relativos a la propiedad que, a su vez, aumentan la capacidad de comunidades en demandar resultados de sus gobiernos. Adicionalmente, también se estima una relación positiva entre programas de formalización de propiedad urbana y la provisión y acceso de servicios públicos como electricidad y agua.
Notas:
[i] Erica Field. Property rights and household allocation in urban squatter communities: evidence from Peru. Harvard University. Septiembre 2003.
[i] Revista Forbes, mayo 2000.
[ii] Revista “En breve” Banco Mundial. Junio 2002. www.derechos.org/propuesta_formación/semdesc_2005/ponencias/antillano.doc
[iii] Andrés Antillano. “Los Comités de Tierras Urbanas”. Asamblea Metropolitana de los Comités de Tierras Urbanas. Documento obtenido de Internet.
[iv] Fundacomún - Inavi. Proyecto de Mejoramiento de Barrios de Caracas. Caracas, julio de 1998.
[v] Andrés Antillano. “Los Comités de Tierras Urbanas”. Ver nota al pie No. IV.
[vi] Destacado economista peruano, expero en economía informal, y cuyas ideas son pilar de inspiración de este artículo. De Soto es autor de varios libros, entre los que resaltan El misterio del capital y El otro sendero.
[vii] Ibídem.
[viii] Sin título. The Economist. Marzo 2001.